I. ISTORIA ADMINISTARTIEI PUBLICE
Max Weber a fost fondatorul administratiei moderne care s-a dezvoltat mai
intai in Europa Occidentala. Dezvoltarea functionarilor de
cariera si a structurii administratiei a fost posibila datorita existentei unei
autoritati centrale suficient de puternica. Monarhii aveau nevoie de acesti
functionari pentru a-si administra domeniul, iar prin intermediul autoritatii
inlocuiesc astfel puterea nobililor locali. Astfel de evolutii au avut
loc cu precadere in monarhiile absolutiste din Europa Occidentala, monarhii
ce erau caracterizate de dezvoltare continua, de structuri militare si administrative
centrale, dezvoltare care pana la urma a insemnat o acumulare de
putere la nivel central. Aceasta acumulare de putere s-a produs in detrimentul
vechilor centre de putere din Evul Mediu. f8u15ug
In Franta o administratie centrala efectiva a fost introdusa la inceputul
secolului al XVII-lea de catre cardinalii Richelieu si Mazarin. Acestia au introdus
o serie de reprezentanti permanenti numiti intendenti si care pe masura cresterii
prerogativelor cu care au fost inzestrati au devenit adevarati administratori.
Astfel la mijlocul secolului al XVII-lea acesti administratori vizau, supuneau
si colectau taxele, organele politiei locale, pastrarea ordinii si conducerea
sistemului judiciar.
Fronda=revolta nobililor
Ludovic al XIV-lea si ministrul sau Colberte au intuit faptul ca acesti administratori
pot sa acumuleze o putere care sa-I faca greu controlabili si a incercat
sa le limiteze contributiile. Colberte a introdus o cerinta de rapoarte privind
activitatea lor ducand astfel la crearea unei intregi retele de
functionari subordonati la aparitia unor birouri administrative teritoriale
si la nivel central.Ludovic al XIV-lea a creat o serie de ministere pe care
le-a conectat la reteaua administrativa teritoriala. Procesul de centralizare
a statului nu a reusit sa elimine toate vechile centre de putere feudale. Mai
mult, monarhia din nevoia continua de bani a trecut la vanzarea unor functii
si privilegii. Au fost create o serie de categorii favorizate care in
timp au acumulat putere si influenta.
Sistemul administrativ a scapat de sub control in timpul lui Ludovic al
XV-lea si al XVI-lea. Doar o data cu revolutia franceza s-a schimbat perceptia
generala privind administratia. Guvernele revolutionare franceze au incercat
sa descentralizeze administratia prin instituirea guvernamintelor locale.
Dupa preluarea puterii, Napoleon a restructurat din temelii sistemul administrativ
fractionalizandu-le. Departamentele create de regimul revolutionar le-a
pus sub administrarea unor prefecti care se aflau sub un strict control centralizat
la care detineau si o considerabila putere. Sistemul a functionat atat
de bine incat dupa restauratie monarhia l-a pastrat.
Prusia intre secolele XVII-XVIII:
Trei conducatori foarte importanti : marele elector Frederick Wilhem I si Frederick
al II-lea cel Mare a organizat un aparat administrativ remarcabil. La mijlocul
secolului al XVII-lea marele electoe a unit toate provinciile prusace intr-un
stat centralizat. In 1722 Frederick Wilhem I a creat un organism administrativ
specializat care era numit Directoratul General si o serie de comisii provinciale
pe diferitele domenii administrative. Frederick al II-lea a creat o serie de
reforme menite sa imbunatateasca activitatea administratiei prusace. A
instituit un sistem de recrutare a functionarilor foarte apropiat de ceea ce
numim astazi MERIT SYSTEM (selectarea functionarilor dupa competenta). El a
mai creat o retea nationala de pregatire a acestor functionari. Ulterior a incercat
sa centralizeze sistemul de recrutare al functionarilor. Un alt domeniu in
care a adus modificari a fost cel al organizarii. Cea mai importanta schimbare
care s-a produs a avut loc in raportul dintre rege si administratia sa.
Administratia profesionista poate acumula datorita expertizei pe care o detine
o putere foarte mare. Prin urmare, aparitia administratiei profesioniste a avut
in sine ca efect diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis
in 1794: prin el monarhul trebuia sa respecte legile statului, puterea
sa fiind substantial diminuata. Functionarii regelui s-au transformat in
functionari ai statului, functiile lor fiindastfel garantate.
Evolutia sistemului englez a avut un caracter traditionalist.
In S.U.A. administratia americana a fost dominata pe parcursul secolului
al XIX-lea de conceptiile lui James Madison si Andrew Jackson. J.Madison a fost
adeptul unei totae descentralizari a administratiei si a unei minime implicari
a statului in procesul administrativ. Alta caracteristica a serviciilor
publice americane pe parcursul secolului al XIX-lea a fost lipsa de profesionalism
si de stabilitate in functie. Razboiul de secesiune a insemnat inceputul
schimbarii societatii americane. Efortul de razboi a avut ca si rezultat intarirea
aparatului administrativ. Orasele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializarii,
raportul numeric intre populatia rurala si populatia urbana modificandu-se
foarte mult. Administratia americana nu mai corespundea noilor realitati sociale,
prin urmare opiniile care sustineau necesitatea crearii unei administratii profesioniste,
neutre din punct de vedere politic si impartiala fata de cetatean s-au impus
in societatea americana.
In literatura americana de specialitate punctul de cotitura l-a creat
Woodrow Wilson. Reforma administratiei americane s-a realizat prin legea numita
Pendleton Act care a fost adoptata in anul 1889. Reforma administratiei
a insemnat trecerea de la SPOIL SYSTEM la MERIT SYSTEM. Ulterior s-a incercat
implementarea acestui sistem si la nivel local si la nivel statal prin oferirea
de granturi conditionate de implementare a acestui sistem.
Conceptul de functionar public s-a impus la inceputul secolului al XIX-lea.
II. STIINTA ADMINISTRATIEI
Evolutia sistemelor administrative a fost conditionata de doua perspective majore:
1) -;care vizualizeaza administratia in postura de instrument de
actiune a statului si aici vorbim de evolutiile din Europa continentala, evolutii
care trebuie intelese in contextul eforturilor de formare a statului
natiune (Franta, Prusia);
2) -;care vizualizeaza administratia din punctul de vedere al organizarii
ei pe criterii de eficienta si eficacitate. Aici vorbim despre curentul american
care trebuie inteles in contextul dezvoltarii societatii industriale
si a unei traditii administrative mai putin stricte.
Rolul administratiei publice trebuie inteles pe baza unor abordari distincte:
juridica, politica, manageriala si o abordare sociologica.
1. Abordarea juridica accentueaza rolul administratiei in aplicarea si
impunerea legii si in promovarea functiilor juridice. Pe plan intern,
dreptul organizeaza viata administrativa dand coerenta si unitate structurilor
administrative. Dreptul consolideaza structurile administrative prin definirea
unor reguli comune, prin stabilirea functiilor, prin repartizarea competentelor
si prin stabilirea ierarhiilor.
2. Abordarea politica pune in aplicare prevederile politice.
III. MODELUL BIROCRATIC DIN ADMINISTRATIA PUBLICA
Birocratia = mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor
resurse prin intermediul unor persoane specializate, de regula plasate intr-o
structura ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri
strict definite.
Max Weber =parintele sciologiei
In dezvoltarea modelului democratic, reprezinta un punct esential in
dezvoltarea sistemelor administrative moderne.
Modelul birocratic propus de Max Weber se bazeaza pe cateva elemente distincte:
1.) diviziunea sistematica a muncii bazata pe definirea competentelor, drepturilor
si obligatiilor;
2.) existenta unor reguli clare de functionare a aparatului administrativ bazat
pe existenta unei pregatiri profesionale atestate prin concurs;
3.) organizarea ierarhica foarte clara;
4.) retribuirea functionarilor pe grade in functie de gradul ierarhic
si de evolutia progresiva in cariera.
Aparitia si necesitatea unui astfel de model de organizare administrativ se
justifica pe baza a trei factori:
1- nevoia de rationalizare a formelor de dominatie etatica;
2- fundamentele autoritatii (organizarea birocratica reprezinta un tip de dominatie
rational-legala unde autoritatea este fondata pe un statut legal: norme juridice
ce definesc o maniera obiectiva, abstracta si deci rationala, modul de exercitare
al puterii);
3- constructia statului de drept: autoritatea statului de drept este marcata
de reguli ce nu pot fi exercitate decat in cadrul unor norme prestabilite.
¨ Organizarea interna a organului administrativ:
- apelul la profesionism (profesionisti)
- concentrarea autoritatii
- functionarea unitara a structurilor
¨ Profesionalizarea serviciului public:
- profesionalizarea serviciului public semnifica faptul ca exercitarea functiilor
administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri
specializate si produce o puternica solidaritate corporativa.
¨ Factori care maresc gradul de profesionalizare a serviciului public:
1. permanenta
2. existenta unui statut al functionarilor publici
3. competenta
4. spiritul de grup
1.) Permanenta -;profesionalizarea implica faptul ca functia publica trebuie
sa fie constanta ca fiind o meserie veritabila, o activitate permanenta si stabila,
posibil de exercitat in mod durabil si care sa fie ferita de constrangerile
politice. Profesionalizarea poate sa fie puternic afectata de perioadele electoraleÞ
schimbari politice.
2.) Statutul functionarului public: functionarii au fost protejati printr-un
ansamblu de reguli ce le definesc drepturile si obligatiile, conditiile de angajare
si renumerare precum si sanctiunile la care pot fi supusi. Existenta unor reguli
impersonale pune functionarii la adapost de constrangerile politice si
asigura independenta lor profesionala.
Exista doua tipuri de sisteme: a) Sistem de tip angajare (Elvetia, Finlanda): pune accent pe calificare si
nu pe performanta. Functionarul este recrutat pentru un scop precisÞlegatura
functionarului cu administratia nu este foarte stabila.
-avantaje: selectarea unor persoane extrem de competente
-dezavantaje: mobilitatea si schimbari excesive in cadrul functiilor b) Sistem de tip cariera accentueaza logica permanentei si da functionarului
posibilitatea de a-si petrece toata viata profesionala in interiorul administratiei
(bazat pe avansare/promovare).
- avantaje: acest sistem asigura stabilitatea, sporirea securitatii profesionale
si protejarea contra arbitrarului politic
- dezavantaje: rigiditatea sistemului si posibilitatea avansarii pe criteriul
varstei
Ambele sisteme au o puternica influenta in ceea ce priveste dezvoltarea
ulterioara a functionarului.
3.) Competenta: dezvoltarea atributiilor administratiei publice si cresterea
asteptarilor cetateanului au impus necesitatea formarii unui corp de functionari
competenti care sa fie selectati si formati astfel incat sa asigure
maximum de eficacitate.
Criterii de selectie a functionarului:
- testul®descopera abilitati
- examenul®verifica un nivel de cunostinte
- concursul®apreciaza performantele candidatului si selecteaza pe cel mai
bun posibil
In pregatirea/formarea functionarilor publici exista doua etape: a) Pregatirea initiala este efectuata inainte de intrarea in functia
publica si se refera la o pregatire speciala primita in cadrul sistemului
educational
Ex.:In Franta exista 4 tipuri de scoli de administratie publica b) Pregatirea continua reprezinta un element foarte prezent in administratia
publica sub denumirea de TRAINING=strategii de specializare pe parcursul angajarii.
Aceste activitati de formare continua se lovesc de multe obstacole in
cadrul administratiei: incapacitatea de intelegere a importantei lor de
catre nivelul managerial si lipsa de interes a functionarilor sau tratarea lor
superficial.
4.) Spiritul de grup -;profesionalizarea produce aparitia in cazul
functiilor publice a unei mentalitati de grup vazuta ca un principiu de diferentiere
cu exteriorul si de coeziune interna. Aceasta mentalitate este reprezentata
de constiinta apartenentei la un grup, sentiment, de a fi solidar cu acest grup
si tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica
cu el.
Constiinta apartenentei= nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca
functia publica formeaza o categorie aparte.
Sistemul de solidaritate= este legat de exercitarea unei meserii comune pe existenta
unei cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare.
Fenomenul de identificare face functionarul sa substituie propriilor obiective
personale pe cele ale organizatiei, sa interiorizeze valorile acesteia si sa
incerce sa modeleze comportamentul conform asteptarilor grupului.
Constrangerea politica. Birocratia nu este suficienta pentru a eradica
constrangerea politica. Greutatea acestor constrangeri se face simtita
inca de la intrarea in functia publica. Procedura oficiala de selectie
bazata pe competenta este dublata deseori de mecanisme de examinare a conformismului
ideologic si a loialitatii politice. In multe tari exista un filtru foarte
strict pentru accesul la functiile administrative.
CONCENTRAREA AUTORITATII IN CADRUL MODELULUI BIROCRATIC
Ierarhia
Birocratia se caracterizeaza prin ierarhizare. Fiecare element din cadrul ierarhiei
care detine o pozitie speciala este investit unui rol care il asigura
si il situeaza la un anumit nivel in interiorul aparatului administrativ.
Aceasta ierarhizare are doua aspecte strans legate: in primul rand
faptul ca scopurile administrative sunt urmarite de o maniera piramidala, iar
in al doilea rand faptul ca functionarii trebuie sa se supuna functionarilor
aflati la esaloane (nivele) superioare.
Acest tip de organizatie se bazeaza pe principiul autoritatii ierarhice. Detinerea
unei pozitii intr-un astfel de sistem se face pe criterii de competenta.
Orice ierarhie presupune raporturi de dominare-supunere. Elementele acestui
raport sunt reprezentate de doua nivele:
1) superior ierarhic- este investit cu autoritate
2) subordonatul- care se supune ordinelor fara a pune la indoiala valoarea
lor
Este un raportierarhic de personalizare realizat de Max Weber.
Intr-o organizatie de tip ierarhic fiecare nivel are o sfera de competenta
mai mult sau mai putin larga in functie de rangul ocupat in organizatie,
competenta ce poate fi exprimata numai in cadrul definit de nivelul superior.
Astfel organizatia se prezinta ca un bloc unitar de tip monocratic bazat pe
concentrarea la varf a puterii.
1). Elemente de ordin tehnic. Organizarea ierarhica respecta principiul unitatii
de comandament conform caruia cei aflati la nivelele inferioare au sarcina de
a pune in aplicare deciziile formulate la varf in functie
de competenta fiecarui nivel.
Avantajele acestei abordari sunt urmatoarele:
Ø contrabalanseaza efectele diviziunii muncii si specializarii care ameninta
in permanenta coerenta administrativa;
Ø reprezinta o conditie a eficacitatii administrative;
Ø concentrarea la varf a puterii imbunatateste calitatea
deciziilor
Aceste elemente de ordin tehnic sunt dublate de consideratii juridico-politice
proprii administratiei publice.
Administratia publica cunoaste o tripla subordonare: juridica, politica si sociala. a) Subordonarea juridica inseamna ca intr-un stat de drept legea
este autoritatea suprema la care administratia publica trebuie in mod
natural sa se supuna. b) Subordonarea politica -;intr-un stat democratic functionarii se
gasesc sub autoritatea oamenilor politici deoarece acestia detin puterea legitima
ca reprezentanti ai natiunii. c) Subordonarea sociala -;orice administratie publica ar trebui sa se supuna
si sa se raporteze la ideea servirii cetateanului.
2). Unitatea aparatului birocratic
Organizarii organizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara
a structurilor. Administratia este un ansamblu coerent si integral in
care elementele constitutive sunt legate si interdependente, fiecare contribuind
la functionarea intregului. Aceasta opozitie unitate-diversitate ce caracterizeaza
aparatul birocratic se traduce prin constructia unei structuri duale de tipul
centru-periferie (centrala-locala).
Avem doua tipuri de aparat: a) Aparatul administrativ central care nu se prezinta ca un bloc omogen si este
subdivizat intr-un anumit numar de nivele verticale ce corespund diferitelor
domenii administrative. Aceasta diviziune a muncii este completata de mecanisme
de integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune.
2 concepte:-specializare
-integrare
Organizarea oricarui guvern modern se bazeaza pe existenta unui numar de ministere
construite pe baza principiului specializarii. Aceasta impartire a sarcinilor
administrative a sarcinilor se prelungeste in interiorul fiecarui minister
prin decupajuri in directii sau servicii.
Mecanismele de integrare asigura mentinerea activitatii de actiune si vom vorbi
de ierarhizare si coordonare.
Ierarhizarea asigura unitatea in interiorul unui minister. Ministrul este
seful administratiei sale, superiorul ierarhic, al tuturor functionarilor care
fac parte din ea. Autoritatea ministrului coboara treptat spre diferitele esaloane
ale ierarhiei. La nivel interministerial (intre ministere) unitatea este
asigurata de impulsionarea guvernamentala. (Ex. In cazul integrarii Romaniei
in U.E. seful da ordine, iar subalternii trebuie sa le aplice).
Coordonarea reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului
autoritatii ierarhice incercand sa realizeze unitatea de actiune. b) Aparatul administrativ local
Administratiile locale indeplinesc in cadrul modelului birocratic
o tripla functie:
Ø Expresiva -;se manifesta ascendent, administratiile locale transmitand
la centru informatii asupra situatiei existente in teritoriu si asupra
efectului politicilor publice aplicate in teritoriu.
Ø Instrumentala -;se manifesta in sens descendent. Administratiile
locale aplica pe plan local politicile publice definite la nivel central si
incearca sa le adapteze la contextele locale.
Ø De Reglementare -;prin intermediul unui sistem de reglare partiala,
tratarea locala a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a aparatului central.
Organizarea administrativa la nivel local se bazeaza pe doua concepte principale:
deconcentrare si descentralizare
- Deconcentrarea inseamna plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor
statului care continua sa depinda direct de nivelul central. Este vorba aici
de utilizarea serviciilor exterioare ale administratiei centrale carora li se
poate atribui o putere variabila de decizie (Ex. Prefectura, Protectia consumatorului)
- Descentralizarea presupune constituirea de entitati specifice dotate cu o
personalitate proprie distincta de cea a statului si abilitate sa-si asume rezolvarea
problemelor locale (Ex. Primaria, Consiliile locale). Este vorba de colectivitati
locale unde organele sunt alese de catre locuitori, organe care beneficiaza
de autonomie fata de stat si exercita anumite competente definite de catre legi.
Principiul subsidiaritatii semnifica luarea deciziei la primul nivel de competenta
existent. In ceea ce priveste relatia Administratia centrala -;Administratia
locala exista tri conceptii teoretice traditionale:
1) Modelul administrativ centralizat de tip francez in care statul este
puternic infiltrat in teritoriu prin intermediul acestor sisteme deconcentrate,
autoritatile locale avand o putere de decizie redusa.
2) Self -;Government-ul britanic in care politicile nationale sunt
incredintate autoritatilor locale care sunt inzestrate cu atributii
sporite.
3) Sistemul federal (S.U.A., Germania) prin care competentele sunt impartite
intre statul federal si statele componente.
In ceea ce priveste institutiile administrative create de catre nivelul
central, deconcentrate, nu poseda autonomie constitutiva si nu au libertate
de actiune in ceea ce priveste indeplinirea sarcinilor administrative.
Aceste institutii sunt plasate juridic intr-o pozitie de subordonare,
ele trebuind sa respecte regulile impuse de catre nivelul central.
Institutiile descentralizate care au o autonomie statutara si competente definite
de catre legi se sustrag intr-o anumita masura acestei dependente.
Relatiile dintre Administratie Publica si Cetatean (RAPC)
In aceasta relatie nivelul de rigiditate este direct legat de gradul de
birocratizare.
In Europa continentala, modelul birocratic s-a aplicat cu un plus de vigoare,
ceea ce a dus la crearea unui aport autoritar si bazat pe distantare in
ceea ce priveste RAPC.
In S.U.A. stilul de comunicare a fost mai putin rigid neexistand
o ruptura atat de mare fata de societate.
In tarile in curs de dezvoltare putem spune ca se regaseste o combinare
a primelor doua tipuri de relatie. Pe de o parte sistemul se caracterizeaza
printr-o birocratie excesiva, iar pe de alta parte se pastreaza anumite structuri
traditionale care fac ca relatia sa fie mai fluida.
In ceea ce priveste modalitatile de contact AP-cetatean, in cadrul
relatiilor AP-cetatean, rolurile sunt stricte: administratul (cetateanul) fiind
nevoit sa se multumeasca cu cateva elemente de informare pe care AP I
le ofera.
Modalitati: -ghiseu
-birou
-audienta
-dialog scris (corespondenta, formulare)