A. SOCIETATEA p6r11rz
Termenul de societate are multiple sensuri si intrebuintari. Societatea umana este un ansamblu unitar, complex, sistematic, de relatii intre oameni, istoriceste determinate, conditie si rezultat al activitatii acestora de creare a bunurilor materiale si valorilor spirituale necesare traiului individual si colectiv. Societatea umana are un caracter organizat rezultat din exigentele existentei si dezvoltarii, din dorinta de perfectiune. Numai in cadrul societatii umane omul isi poate realiza cele cinci categorii de necesitati care il caracterizeaza , care tind catre binele comun si fericirea personala. Este de retinut faptul ca o societate umana poate sa existe, sa se dezvolte si sa se impuna numai prin structuri organizate, iar structura care s-a impus, a rezistat si rezista, este statul.

B. STATUL
Din punct de vedere semantic, notiunea de Stat s-a format din verbul latin "statuo", care inseamna "a pune, a aseza, a intemeia", ceea ce in cadrul statului - cetate, inseamna, asezare pe un teritoriu, intemeierea unei cetati, cu un minim de organizare si conducere. Romanii au acordat cuvantului "status" o semnificatie politica, adaugandu-i determinativul "res publica", adica "lucru public", deci bunuri si activitate de interes public. "Res publica" definea insa si ideea de conducere a vietii publice sau a statului. Asadar, "status rei publicae" insemna pentru magistrati si poporul roman "starea lucrarilor publice" sau altfel spus, "situatia conducerii vietii publice" . Romanii au folosit insa doua notiuni diferite pentru conceptul de Stat si anume, "res publica" pentru perioada republicii si "imperium", pentru perioada imperiului (dominatului).
Statul antic se caracterizeaza inainte de toate prin confuzia intre monarhul ereditar si prerogativele sale de conducere pe care le detinea ca bunuri personale, prin centralizarea excesiva a puterii si folosirea de metode despotice de guvernare:
Machiavelli, in lucrarea sa "Principele" arata "Toate statele, toate stapanirile care au avut si au autoritate asupra oamenilor au fost si sunt republici sau principate" .
In Evul Mediu pentru Stat se folosea indeosebi termenul de Regat, tara, principat sau republica, notiuni care exprimau ideea de intindere a teritoriului statal si ideea de putere a regelui, principelui sau dupa caz, a corpului politic local de a comanda si de a cere sa li se dea ascultare.
In secolul al XVI-lea, Jean Bodin in lucrarea "Les six livre de la Republique" fundamenteaza conceptul de suveranitate a poporului, pe care o prezinta distinct de suveranitatea monarhului ceea ce presupunea o limitare a puterii monarhului si respectiv o evolutie a conceptului de Stat.
In conceptia lui Bodin, regele este o persoana care exercita prerogativele monarhice in nume propriu dar ca rezultat al imputernicirii date de poporul suveran si potrivit unei ordini legale care obiectiveaza in norme juridice vointa lui Dumnezeu. Acest ganditor imbratiseaza ideea unui absolutism legitim opus unei despotii arbitrare. Intr-un astfel de regat, asa cum ne-a transmis Bodin in lucrarea sa, supusii trebuie sa dea ascultare legilor Monarhului, iar Monarhul sa dea ascultare legilor naturii, ceea ce presupune limitarea puterii acestuia in raport cu drepturile naturale ale celorlalti.
Conceptia ca statul presupune existenta a doua entitati aflate in relatii de subordonare una fata de alta (guvernati si guvernanti) o intalnim si la alti autori in perioada renasterii, ceea ce a constituit un evident progres pentru acea perioada. In lucrarea "Monarhia", Dante afirma ca in Cetate, "al carui scop este vietuirea in buna stare, este necesar sa existe o singura conducere si aceasta nu numai in dreapta ocarmuire ci si in cea abuziva" . Treptat, s-a accentuat diferentierea dintre toti cei investiti cu atributii de guvernare sau de conducere si cei obligati sa se conformeze acestora. Raporturile speciale de subordonare intre guvernanti si guvernati reprezinta o alta trasatura esentiala a notiunii moderne de stat. Potrivit unei asemenea acceptiuni, guvernantii au dreptul sa-i impuna numai o anumita vointa fata de restul populatiei, actionand in numele statului si nu al lor personal, asa cum faceau monarhii, in antichitate, vointa care trebuie sa corespunda vointei guvernatilor. Am putea spune ca este vorba de o subordonare reciproca reglementata prin lege, pe domenii bine precizate. Aceasta inseamna ca guvernatii imputernicesc in anumite limite pe guvernanti, sa-si impuna o anumita vointa fata de ei, iar cand guvernantii incalca acest mandat, guvernatii pot sa-i schimbe pe guvernanti si mandatul lor. Tot in aceasta perioada se formeaza notiunea de teritoriu statal prin disocierea posesiunilor Coroanei, de domeniile private ale Regelui, care constituie un alt element al conceptului de Stat.
Astfel, domeniile Coroanei, adica ale Statului nu mai puteau fi instrainate de Rege, nici macar membrilor propriei familii. Aceste domenii erau legate de stat ca institutie ori de monarhie ca institutie a statului si nu de Monarh. Se sustine ca poporul ca titular al puterii suverane, nu se poate autoguverna. De aceea, poporul incredinteaza exercitiul puterii sale suverane principelui sau unui grup de guvernanti pe care ii controleaza si ii poate schimba oricand, daca acestia conduc tiranic, ceea ce apare ca o subordonare suis generis.
Ca urmare se sustine ca, Statul este forma institutionala de organizare politica a unei colectivitati umane constituita istoric si localizata geografic pe un anumit teritoriu, in care un grup de indivizi, detinand in virtutea suveranitatii poporului si ca expresie a vointei acestuia, ori ilegitim, prerogativele si instrumentele exercitarii autoritatii publice, ale elaborarii si aplicarii normelor de convietuire sociale, exprima si apara interesele fundamentale ale statului si ale natiunii si impune vointa acestora ca vointa general-obligatorie .
Esmenin a definit statul ca fiind personificarea juridica a unei natiuni precum si ca subiect si suport al autoritatii publice .
Profesorul Tudor Draganu defineste statul ca o institutie "avand ca suport o grupare de oameni asezata pe un spatiu delimitat, capabila de a-si determina singura propria sa competenta si organizata in vederea exercitarii unor activitati care pot fi grupate in functiile legislativa, executiva si jurisdictionala" .
Indiferent de formularile folosite in definirea statului de diversi autori, elementele esentiale ale definitiei complete a acestuia sunt urmatoarele: a) forma de organizare politica a unei colectivitati umane constituita istoric; b) localizarea geografica; c) existenta unui grup conducator investit cu atributii de guvernare si de exercitare a autoritatii publice in numele si de catre popor, grup controlat si subordonat de popor in limitele legii fundamentale; d) prerogativa grupului conducator de a stabili si apara ordinea statala si, in cadrul acestuia, a celei juridice.
Din punct de vedere politologic, Statul apare ca o colectivitate umana istoriceste constituita si organizata pe un anumit teritoriu, care se structureaza in grupul de guvernanti si restul populatiei.
Din perspectiva sociologica, statul apare ca o grupare de indivizi avand un grad ridicat de organizare si stabilitate, care ocupa un teritoriu determinat geografic si recunoscut politic asupra careia o autoritate publica exercita prerogative de comanda sau de putere, inzestrata, totodata, cu vocatia si capacitatea organizatorica si institutionala de a exprima si impune tuturor vointa grupului ca vointa generala.
Din punct de vedere juridic statul poate fi privit ca o persoana juridica sau persoana morala, adica este titular de drepturi si obligatii si deci, este subiect de drept. Dar aceste drepturi si obligatii sa vizeze in principiu interesul general, deci sunt drepturile si obligatiile poporului pentru ca atunci cand nu indeplinesc aceasta conditie, poporul in virtutea suveranitatii sale, ii schimba pe guvernanti si legile nedrepte facute de acestia.

C. ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE STATULUI

Teritoriu. Populatia si Puterea politica suverana

1. Teritoriul de stat este spatiul geografic alcatuit din sol, subsol, ape precum si din coloana aeriana de deasupra solului si apelor asupra caruia un stat isi exercita suveranitatea sa exclusiva si deplina.
Asupra intregului sau teritoriu, statul exercita o autoritate exclusiva, manifestata sub trei aspecte generale: a) plenitudine ; b) exclusivitate; c) opozabilitate fata de orice alt stat sau persoana de drept public sau privat.

Prin plenitudine intelegem ca Statul isi exercita functiile sale in toata plenitudinea lor pe teritoriul sau. (ex.: statul, prin organismele sale specializate, legifereaza, organizeaza administratia locala; stabileste instantele de judecata; organizeaza armata si fortele de politie s.a.)
In ceea ce priveste exclusivitatea, este general admis ca pe teritoriul sau, statul exercita in mod liber intreaga sa autoritate, fiind exclusa asadar, interventia sau amestecul altui stat.
Aspectul opozabilitatii este conferit, in primul rand de legitimitatea si recunoasterea internationala a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu. Cu alte cuvinte, un teritoriu poate apartine unui stat doar in mod legitim si legal. Teritoriul este indivizibil si inalienabil. Autonomia locala este numai administrativa si in limitele legii si nu afecteaza teritoriul, in cadrul statului unitar.

2. Populatia unui stat este formata din cetateni si persoane fara cetatenie. Cetateanul este individul legat de stat printr-o "legatura juridica" denumita "cetatenie", care presupune un complex de drepturi si obligatii specifice acestei calitati. Spre exemplu, dreptul la vot si dreptul de a fi ales sunt exclusive ale celui care are calitatea de cetatean. Strainul este cetatean al altui stat si ramane supus acestuia din punct de vedere al indatoririlor cetatenesti. In categoria de strain intra si persoanele fara cetatenie (apatrizii). Functiile si demnitatile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetatenia romana si domiciliul in tara. Cetateanul roman nu poate fi extradat sau expulzat din Romania, prevedere care se gaseste in mod corespunzator si in constitutiile altor tari. Cunoscand aceasta, unii cetateni ai unor tari, cu care Romania inca nu are Conventii de intrajutorare juridica au savarsit infractiuni economice cu prejudicii mari in Romania, dupa care s-au ascuns in tara ai carui cetateni sunt, asteptand interventia prescriptiei penale, mizand pe o actiune inadecvata a autoritatilor romanesti.
Potrivit art. 50 din Constitutia Romaniei, fidelitatea fata de tara este sacra.
Prezenta unei comunitati de straini intr-un stat ridica probleme multiple de ordin economic, financiar, politic, social, cultural, religios etc.
In legatura cu aceasta problema, exista pericolul ca autoritatile unui stat sa-si trateze grupurile minoritare-cetateni ai statului respectiv - ca pe niste straini.(ex. tibetani in China, chinezi in Indonezia, asiatici in Africa etc. .
Din punct de vedere calitativ fiecare stat grupeaza intr-o proportie mai mare sau mai mica populatii cu trasaturi etnice diferite. In functie de aceasta regrupare, statele se pot imparti in state nationale si state multinationale.
Statele nationale sunt cele in care populatia majoritara formeaza o singura natiune.
Elementele natiunii sunt: rasa; limba; religia; traditiile istorice; interesele materiale si culturale romane; situatia geografica. Datorita unor imprejurari speciale nu intotdeauna aceste elemente pot fi intrunite si totusi, natiunea nu este afectata. Astfel, cele doua state germane au format, pana la reunificare (octombrie 1990) o singura natiune, desi unele elemente nu au fost intrunite (de exemplu: comunitatea de viata economica).
De asemenea, romanii din Basarabia si Bucovina de Nord, impreuna cu cei din Romania constituie un element etnic unic, desi sunt despartiti de granite, cele doua state coreene cu organizari diferite cuprind impreuna o singura natiune.
Natiunea presupune o incontestabila unitate sociologica a populatiei. Din aceasta perspectiva, identificarea Stat-natiune, se releva, in doctrina constitutionala occidentala, ca fiind solutia cea mai buna pentru ca ea asigura cea mai profunda solidaritate in sanul populatiei. In ceea ce priveste natiunea si statul,natiunea precede statul national. Natiunea romana s-a format inainte de unirea celor doua principate romanesti si formarea statului national in 1859. La 1 decembrie 1918 s-a desavarsit statul national unitar roman. Grija de a avea in stat o populatie omogena nu a disparut. Aceasta grija a animat miscarea sionista inainte si dupa crearea Statului Israel. Un exemplu in acest sens sunt incercari ale fostului lider comunist bulgar Teodor Jivcov, de a desnationaliza un milion de cetateni bulgari de origine turca, politica de desnationalizare a romanilor din Imperiul tarist, apoi din fosta U.R.S.S. si din Ungaria .
Statul multinational este statul a carui populatie este formata din diferite rase sau nationalitati, vorbind limbi diferite si avand culturi si un trecut istoric diferit.
3. Puterea politica suverana este un alt element al Statului si aceasta inseamna ca Statul nu este supus nici unei autoritati atat in cadrul intern cat si pe plan extern, el detinand in mod exclusiv puterea de stat.
Unul din atributele esentiale ale statului il constituie dreptul sau inalienabil de legiferare in mod liber fara nici o imixtiune din partea altui stat, organizarea si functionarea sistemului politic, raporturile societate - stat - cetatean, raporturile personale si patrimoniale intre indivizi etc., prin intermediul normelor juridice.
Suveranitatea puterii de stat in domeniul legiferarii presupune:
- ca instituie norme juridice de ocrotire si consolidare a valorilor fundamentale pe care se intemeieaza si relatiile sociale corespunzatoare acestor valori;
- ca juridicizeaza obiectivele cele mai importante ale dezvoltarii social-economice si politice, obiective pe care le hotaraste fara imixtiuni si in realizarea intereselor generale ale natiunii;
- ca stabileste o ordine juridica in raport de interesele generale, individuale, traditii, cultura etc., pe care o impune in conditiile legii prin forta de constrangere;
- dreptul exclusiv de a se organiza de sine statator din punct de vedere: economic, politic, militar si administrativ, prin norme juridice.
Suveranitatea puterii de stat, presupune ca si in domeniile exercitarii puterilor judecatoresti si executive, autoritatile publice, se supun numai legii, fara nici o imixtiune din interior si exterior.
O problema interesanta este raportul dintre suveranitatea puterii de stat si caracterul legitim al acesteia.
O putere de stat este legitima, atunci cand se exercita in cadrul legislatiei constitutionale adoptata si reactualizata in mod democratic; o putere devine ilegitima prin contestarea ei de catre intreaga natiune sau de catre majoritatea populatiei, ceea ce inseamna ca, nu mai reprezinta interesele acestora .
Deci, ca o putere sa fie legitima trebuie sa fie aleasa legal, sa functioneze conform legii, iar legile sa fie actuale in raport de vointa generala, ceea ce presupune suportul popular permanent.
Simpla contestare a unui guvern de catre partidele din opozitia parlamentara sau de opinia publica prin mitinguri de protest, demonstratii antiguvernamentale, marsuri, greva etc., nu inseamna insa automat si pierderea legitimitatii Guvernului. Ratiuni de ordine publica impun cerinta stabilitatii institutiilor constitutionale si in cadrul acestora a Guvernului. De aceea, contestarea publica a unei autoritatii statale nu are ca rezultat automat revocarea acesteia si inlocuirea functionarilor sai cu altii. Pe de alta parte un Guvern, devine ilegitim atunci cand majoritatea parlamentarilor i-a retras sprijinul politic, potrivit procedurii prevazute de Constitutie (se constata oficial prin votarea unei motiuni de cenzura) sau ca rezultat al unei revolutii ori revolte populare. In cazul constatarii nelegimitatii guvernului, urmeaza ca acesta sa fie inlocuit cu un alt guvern cu respectarea dispozitiilor constitutionale in materie.
Elementele legitimitatii puterii de stat sunt:
- legalitatea instituirii puterii (conform Constitutiei sau prin revolutie);
- legalitatea functionarii puterii;
- actualitatea legilor dupa care functioneaza puterea.
Este important de subliniat ca in numele legitimitatii sale, institutia statala exercita in limite prestabilite dominatia sociala. La randul sau populatia se supune ordinelor primite de la guvernanti (institutia statala) in numele aceleiasi legitimitati, pe care de altfel i-a conferit-o prin sprijinul sau electoral. Pentru justificarea legitimitatii de comanda exercitata de guvernanti s-au invocat mai multe teorii. Dintre acestea se remarca in mod deosebit cea formulata de sociologul german Max Weber. Potrivit acestuia, exista trei tipuri de legitimare a puterii in numele careia liderul exercita dominatia: calitatile personale ale liderului (dominatia charismatica); traditia (dominatia este acceptata de populatie ca un obicei intrat in constiinta publica); legala (poporul se supune ordinelor si legilor adoptate de autoritatile publice pe care el le-a investit in mod legal cu atributii de guvernare, potrivit vointei sale).
Din punct de vedere politologic legitimitatea este considerata un principiu de intemeiere si justificare a unui sistem de guvernamant care presupune, o anumita recunoastere a acestui drept de catre cei guvernati .

C. FORMA PUTERII DE STAT SI STRUCTURA DE STAT

1. Conceptul formei de stat

Forma de stat este un concept politico-juridic care exprima modul de constituire, organizare, conducere si exercitare a puterii prin stat. Intr-o alta formulare, forma statului exprima modul de organizare a continutului puterii, structura interna si externa a acestui continut. Statul este o "institutie de institutii", constituite intr-un ansamblu unic si organic articulat .

Forma puterii de stat si structura acesteia nu se confunda cu statul. Statul contine populatia, teritoriul si puterea de stat, ca principale elemente ale acestuia.
Puterea de stat se exercita conform Constitutiei si legilor printr-o structura de autoritati publice si institutii, care constituie numai o componenta juridico-politica a Statului. Prof. I. Muraru vorbeste de institutii relative la putere, in care include autoritatile publice si institutiile publice. Prin institutii relative la putere intelegem colectivitatii umane constituite pe baza si in executarea legii, inzestrate cu mijloace materiale si financiare potrivit legii,precum si cu personalitate juridica si competente in domeniul legiferarii, organizarii, executarii si executarii in concret a legii precum si in domeniul judecatoresc.
Forma puterii de stat difera de la o putere la alta in raport de trei criterii definitorii: a) structura de Stat; b) forma de guvernamant; c) regimul politic. a) Structura de Stat desemneaza, scheletul autoritatilor si institutiilor publice, limitele competentei teritoriale si materiale a acestora, si intre acestea, respectiv legaturile specifice intre intreg si parte. b) Forma de guvernamant desemneaza modul de formare si organizare a structurilor statului (autoritati si institutii publice), caracteristicile si principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea, in special intre organul legiuitor si organele executive, inclusiv seful statului . Distingand intre "forma de stat" si "forma de guvernamant" G. Burdeau considera ca forma de stat vizeaza consistenta puterii in care statul este titular; forma de guvernamant este determinata de maniera in care sunt desemnati agentii acestei puteri si modul in care ei o exercita. G. Burdeau, op. cit. p. 50 c) Regimul politic exprima relatia dintre puterea politica - puterea de stat si dintre acestea si individ, inclusiv mijloacele si metodele de infaptuire a puterii, de consacrare si garantare a drepturilor si libertatilor fundamentale cetatenesti.
In functie de aceste criterii putem spune ca forma puterii de stat poate fi a unui stat unitar sau stat federal, a unei monarhii sau republici, a unui stat democratic sau autoritar.
Optiunea democratica pentru oricare dintre formele puterii de stat nu poate fi decat rezultatul unui referendum popular.
Caracterul real al unei astfel de optiuni depinde de: gradul de participare la referendum, daca alegatorii sunt constienti de ce si ce voteaza, adica nu sunt manipulati si daca referendumul este corect organizat si finalizat.

2. Statul unitar prezinta urmatoarele caracteristici principale:

a) este format dintr-un ansamblu unic de organisme constitutionale prin care se exercita puterea politica la nivel central si local; b) populatia are o singura cetatenie.
Desi statul este unitar, teritoriul sau poate fi impartit in unitati administrativ teritoriale. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului unitar au caracter eminamente administrativ si nu constituie state in interiorul statului. Structura unitara a statului este de regula conceputa pe principiul centralizarii, ea presupunand asa cum s-a aratat deja, un ansamblu unic de institutii in care puterea de control apartine autoritatilor publice centrale asupra autoritatilor locale.
Aceasta inseamna, ca statul unitar are o singura constitutie si o legislatie uniforma, o singura organizare administrativ-teritoriala, un singur parlament, un singur sef al statului si un guvern unic, un singur sistem de organizare judecatoreasca a caror competenta se extinde pe intregul teritoriu al statului fara nici o exceptie .
Teoretic exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie, care o va transforma in decizii obligatorii pentru intreaga populatie toate autoritatile si institutiile acesteia de pe intreg teritoriul statului, denumite si acte de putere. Spre exemplu in monarhiile absolute puterea era exercitata pe principiile stricte de centralizare pentru ca monarhul sa controleze direct sau prin aparatul sau specializat pe functionarii administrativi si modul in care i se respecta deciziile. Centralizarea a fost reazemul absolutismului monarhic.
Intr-un stat democratic centralizat, aparatul central statal reprezinta de fapt intreaga natiune servind interesele generale ale acesteia, si nu ale unei singure persoane, respectiv monarhului.
Statul centralizat a fost sustinut nu numai de factorii politici si juridici, ci si de cei economici deoarece reglementarile locale impiedica relatiile economico-financiare, comerciale, necesare dezvoltarii economiei de piata. Centralizarea nu exclude insa crearea la nivel local a unui aparat functionaresc, care faciliteaza raporturile centrului cu cei administrati. In acest caz aparatul local este supus controlului ierarhic al centrului.
Practica a dovedit ca o structura statala unitara conceputa pe metodele stricte de centralizare, nu are eficienta necesara in conditiile statului modern. Astfel intr-un stat modern, nu se poate concepe ca membrii guvernului pot sa cunoasca si satisfaca interesele locale in foarte bune conditii. Ar fi o sufocare a guvernului sa i se pretinda cunoasterea si rezolvarea intereselor publice locale. Ca urmare, sunt necesare autoritatii locale care au un dublul rol:
- sunt intermediari intre guvern si populatie;
- cunosc si se ocupa si de rezolvarea intereselor publice locale, fiind responsabili in fata celor care ii aleg pe plan local.
Aceasta presupune intr-un stat unitar o anumita autonomie respectiv numai administrativa si limitata de lege.
Din punct de vedere legislativ si judecatoresc, nu se poate vorbi de vreo autonomie locala, legile fiind unice in elaborare, executare si ca fundament al judecatii.
Intr-adevar activitatea judecatoreasca se desfasoara si prin autoritati locale (tribunale judetene si judecatorii), dar judecata se face numai dupa aceleasi legi peste tot existand controlul judecatoresc pe trei trepte de jurisdictie: fond, apel si recurs, care se exercita inclusiv de autoritatea suprema judecatoreasca.
In vederea satisfacerii intereselor locale, cu respectara legilor, se foloseste principiul desconcentrarii si descentralizarii la organizarea si functionarea statului unitar.

a) Desconcentrarea
Desconcentrarea consta in delegarea unor atributii ale puterii centrale unor autoritati locale, numite de puterea centrala ca reprezentanti ai guvernului in teritoriu. Astfel prefectii sunt reprezentanti ai guvernului in teritoriu insarcinati sa:
- asigure respectarea legii si a actelor normative emise de Guvern, pe raza de competenta a prefecturii; deci, vizeaza realizarea intereselor nationale in teritoriu;
- exercite controlul cu privire la legalitatea actelor administrative emise de autoritatile publice locale;
- conduca serviciile publice descentralizate ale ministerelor si altele prevazute de lege, care difera de la un stat la altul.
Avantajul desconcentrarii consta, intre altele in faptul ca agentii locali desemnati de guvern cunosc mai bine realitatile politice, economice si sociale la nivel local, au resurse proprii putand sa ia astfel decizii operative si eficiente . Prefectii se afla sub autoritatea guvernului si sub controlul ierarhic al acestuia. De mentionat ca, prefectii trebuie sa respecte legea. Socotim ca prin Ordonanta nr. 22/1997 a Guvernului Victor Ciorbea, se introdusese in Legea administratiei publice locale o dispozitie cel putin criticabila, ca sa nu zicem contrara principiului legalitatii, respectiv ca prefectii sunt obligati sa infaptuiasca "Programul politic al Guvernului". Or cand Programul politic al Guvernului contravine legii, prefectul trebuie sa respecte legea si nu programul asa cum prevedea Ordonanta sus citata. Programul politic al Guvernului nu creeaza drepturi si obligatii juridice, decat daca o initiativa legislativa a Guvernului, prin care se prevede reglementari conform programului acestuia, este transformata in lege de Parlament si promulgata de Presedinte. Or in astfel de situatie, drepturile si obligatiile juridice izvorasc din legea respectiva, nu din Programul politic al Guvernului.

b) Descentralizarea
Principiului centralizarii i s-a adus, pe langa desconcentrare un corectiv principal descentralizarea, care consta in posibilitatea recunoscuta de puterea centrala colectivitatilor locale de a adopta in anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte sau decizii, fara a se consulta in prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia. Astfel autoritatile publice locale, respectiv primarii si consiliile locale beneficiaza de o anumita independenta fata de puterea centrala si actioneaza in mod autonom, principiu al carui temei consta in aceea ca nu sunt numite de puterea centrala ci alese de colectivitatile locale.
Descentralizarea este reglementata in asa fel incat sa nu fie in contradictie cu centralizarea si nu are legatura cu principiile statului federal.
Descentralizarea are la baza principiul potrivit caruia cei guvernatii isi cunosc mai bine interesele si-si gestioneaza cu mai multa eficienta resursele ce li se aloca si cele create pe plan local, prin autoritatile alese la nivelul judetului sau localitatii.

Descentralizarea serviciilor publice ale ministerelor este un alt principiu al Statului unitar, care inseamna ca pe plan local se infiinteaza servicii publice care sunt doar tutelate de ministere. De exemplu: Ministerul Sanatatii, Ministerul Educatiei Nationale, Ministerul de Interne etc. infiinteaza la nivelul judetelor servicii publice, denumite inspectorate.
Conceptul de serviciu public are doua sensuri: primul de activitate cat si al doilea de organism. Prin Serviciul public intelegem acea activitate de organizare a executarii si executarea in concret a legii, desfasurata in regim de drept public, in scopul satisfacerii, continue si permanente, a intereselor generale, nationale si locale, desfasurata de o structura organizatorica special infiintata prin lege sau pe baza legii, de catre stat, judet, municipiu, oras si comuna, investita cu o anumita competenta, dotata cu mijloace materiale si banesti si incadrata cu personal de specialitate, cu regim de functionar public.
Si autoritatile publice locale au servicii publice pe care le gestioneaza, le infiinteaza in raport de interesele locale pe care le servesc, servicii prin care se realizeaza autonomia administrativa locala.

c) Autonomia administrativa locala
Este un principiu dupa care functioneaza numai autoritatile publice locale respectiv consiliile locale si primarii, si se caracterizeaza prin aceea ca:
- exclude autonomia legislativa si judecatoreasca;
- autonomia adminsitrativa este stabilita si reglementata de legiuitor care este unic la nivel central; stabilirea acesteia in afara legii, vizeaza unitatea statului;
- autonomia administrativa se exercita numai in limitele legii;
- autonomia administrativa urmareste satisfacerea intere-selor generale locale;
- autoritatile administratiei publice locale sunt subordo-nate numai legii; de exemplu primarul nu are un sef care sa-l controleze si sanctioneze disciplinar;
- controlul asupra autoritatilor administratiei publice locale, este limitat fiind numai "de legalitate", denumit "control de tutela"; autoritatile tutelare nu se substituie autoritatilor tutelate; acesta se exercita de prefect prin intermediul justitiei;
- presupune autonomie functionala si autonomie teritoriala (dar numai in domeniul administratiei , adica al organizarii executorii si executarii in concret a legii.
Avantajele descentralizarii sunt:
- autoritatile locale autonome administrativ, cunosc mai bine decat cele centrale, interesele colectivitatii locale, mijloacele si modalitatile de satisfacere a acestora;
- autoritatile locale sunt alese de cei care ii servesc, respectiv colectivitatea locala, pentru care probabilitatea de a se insela asupra lor este cea mai mica, putandu-i sanctiona prin nerealegere sau referendum;
- autoadministrarea limitata si-a dovedit eficienta;
- este un rezultat al aplicarii eficiente a principiului separatiei puterilor;
- permit valorificarea initiativei locale in raport de specificul local.
Neajunsurile descentralizarii s-au dovedit a fi:
- cele doua forme ale descentralizarii au uneori, ca rezultat, aparitia unui angrenaj birocratic greoi (multi functionari, formulare complicate, o specializare ingusta a functionarilor s.a.) agravata de cresterea complexitatii activitatii statale;
- descentralizarea poate fi compromisa de un personal administrativ incompetent ;
- savarsirea unor abuzuri grave de catre functionarii carora li s-au incredintat prerogative de conducere administrativa pe plan local si care nu pot fi controlati temeinic de la centru, iar formele de control cetatenesc au uneori caracter formal (daca exista) sunt coruptibile ori nu sunt eficiente; spre exemplu pentru un primar indolent, betiv, incompetent etc., nu exista un sef care pana la alegerile locale sa-l sanctioneze pentru abaterile sale;
- pe de alta parte, autonomia poate fi o sursa de conflicte economice, sociale, religioase, culturale intre unitatile carora li s-a acordat autonomie sau intre cele care beneficiaza de autonomie si cele car nu au capatat autonomie;
- poate aparea tendinta unor unitati administativ-teritoriale autonome de a se desprinde de statul unitar ,ce se poate transforma intr-o sursa de conflicte.

3. Statul unitar complex

Statul unitar complex este statul care fara a pierde unitatea sa de structura, prezinta in acelasi timp, mari diversitati locale administrative, de legislatie, chiar de jurisdictie, datorita carora in interiorul sau sunt pastrate enclave istorice avand particularitati de dezvoltare politica sociala economica si juridica. Intre autoritatea centrala si particularitatile locale se pastreaza un echilibru care asigura functionalitatea conducerii sociale. In practica sunt considerate state unitare complexe "uniunea incorporata" si regionalismul".
Uniunea incorporata este un stat caracterizat prin unitatea puterii centrale in interiorul careia exista o diversitate de legislatii, corespunzand unei diversitati de populatii si teritorii "incorporate" statului. In aceasta situatie exista un singur parlament dar acesta voteaza legi deosebite pentru populatii distincte si regiuni distincte.
Astfel Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord este un stat unitar (o uniune incorporata) care in regimul legislativ nu este uniform pentru toate regiunile (Anglia, Tara Galilor, Scotia, Irlanda de Nord). La baza formarii uniunilor incorporate se afla factorii istorici. In cazul Marii Britanii,cucerirea de teritorii si incorporarea lor de catre Coroana Statului englez nu a eliminat particularitatile populatiilor cucerite (Tara Galilor in 1536, Scotia 1707, Irlanda 1800-1921).
Dupa prabusirea sistemului colonial, unele teritorii au ramas sub autoritatea metropolei. Statul francez de pilda, incorporeaza unele teritorii sau departamente situate "peste mari". Astfel, potrivit art. 74 din Constitutia Frantei, teritoriile de pestre mari ale Republicii au o organizare particulara, corespunzatoare propriilor interese in ansamblul intereselor Republicii. Aceasta organizare este definita si modificata prin lege dupa consultarea adunarilor teritoriale interesate.
Regionalismul exprima o situatie geografica, politica, administrativa, lingvistica, spirituala cu radacini istorice in dezvoltarea unui stat unitar datorita careia aceasta opteaza pentru impletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii de regula, larga, unor colectivitati regionale . Adeptii regionalismului au invocat incapacitatea structurilor politico-administrative centrale de a oferi solutii viabile si eficiente cererii unor forte sociale de participare la guvernare, lipsa vointei politice a autoritatilor centrale de a raspunde necesitatii de redistribuire a puterii in favoarea unitatilor administrative locale . Adversarii regionalismului au sustinut ca acesta ameninta insasi unitatea statului si ca este un factor de dezmembrare a acestuia.
Practica a demonstrat ca regionalismul fara realismul politic al factorilor de guvernare risca sa ridice probleme nu si sa le rezolve.
Regionalismul presupune impletirea in acelasi cadru geografic, a unor interese generale cu particularitatile etnice lingvistice, traditii si interese locale care pot fi insa si multietnice.
Regionalismul devine politic, atunci cand competentele regiunii depasesc pe cele ale unei simple circumscriptii administrative care beneficiaza de autonomie locala, respectiv intr-un cadru constitutional detiine puterea de a se autoguverna.
Este adevarat ca regionalismul politic poate tinde spre federalism. In Franta si Italia s-a considerat ca regionalismul incurajeaza fortele centrifuge interesate in independenta regiunilor sau federalizarea statului. Potrivit lui Charles Cadoux, Regionalismul politic presupune: atat autonomie administrativa cat si autonomie politica, exceptand autonomia legislativa judecatoreasca si militara.
Unele state au introdus in legislatia lor regionalismul politic:
- Italia prin Constitutia din anul 1947, a statuat regionalismul politic pentru Sicilia care are propriile institutii de guvernare, dar care functioneaza conform Constitutiei Italiei.
- In Belgia exista asa-zisul "regionalism variabil" respectiv din punct de vedere teritorial "regiunea Wallaria, regiunea flamanda si regiunea Bruxelles"; din punct de vedere lingvistic sunt patru regiuni: de limba franceza; de limba germana; bilingva si de limba neerlandeza; din punct de vedere cultural exista trei regiuni: franceza, germana si neerlandeza. Toate cele trei categorii de regionalism: politic, lingvistic si cultural sunt prevazute in Constitutie, limitele geografice intre ele neputand sa fie modificate decat printr-o lege adoptata cu o majoritate speciala .

4. Statul compus

Statul compus este un stat constituit din mai multe state. Acesta este de regula o forma artificiala, rezultata din conjuncturi politico-militare, care imbraca forma statului federal sau a uniunii de state.
Statul federal este o asociatie de state care decid in mod liber, in virtutea suveranitatii lor sa creeze organe comune, carora le confera o parte din competentele lor, indeosebi in domeniul militar, al diplomatiei sau financiar.

Uniuni de state sunt atunci cand doua sau mai multe state se grupeaza pentru a forma o noua entitate politica distincta si pentru a exercita in comun anumite activitati in special in domeniul apararii, finantelor si relatiilor internationale.
In cadrul uniunii, fiecare stat membru isi pastreaza personalitatea juridica interna si internationala, dar accepta sa incredinteze unui organ comun responsabilitatea luarii deciziilor in domeniile stabilite prin actul juridic (tratatul) ce consfinteste uniunea.
Uniunea de state este de doua feluri: uniunea personala si uniunea reala.
Statele constituite intr-o uniune personala au in comun institutia sefului Statului, fiecare pastrandu-si parlamentul si guvernul intre care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire. Exemplu: Anglia si Regatul Hanovrei (1714-1837); Tarile de Jos si Luxemburgul (1815-1890); Moldova si Tara Romaneasca (1852-1862).
In uniunea reala, legatura de asociere intre statele componente este mai puternica; uniunea este condusa de acelasi monarh, statele componente isi constituie organe comune care exercita in numele uniunii reale, suveranitatea statala in domeniul diplomatiei, apararii si finantelor.
Pentru restul prerogativelor statale, fiecare stat component actioneaza distinct unul fata de celalalt. Exemplu de uniuni reale: Uniunea dintre Suedia si Norvegia (1815-1905); Uniunea dintre Austria si Ungaria (1869-1918); Moldova cu Tara Romaneasca (1862-1864).

5. Confederatiile de state

Este o asociatie teoretic permanenta de state care urmareste obiective identice, indeosebi in domeniul relatiilor internationale si al apararii si sunt legate prin angajamente reciproce.
Aceasta are unul sau mai multe organe comune care exercita atributii in numele confederatiei, insa fiecare stat membru isi pastreaza suveranitatea sa interna, conform cadrului sau constitutional.
De asemenea, suveranitatea externa a fiecarui stat este exercitata in numele confederatiei de un organ comun - Adunare, Dieta - care adopta decizii in unanimitate.
Principiul unanimitatii, risca sa blocheze functionarea Confederatiei putand aparea o anumita instabilitate. In plus, dreptul de retragere din federatie, accentueaza si mai mult instabilitatea confederatiei . Uneori confederatiile se destrama sau evolueaza catre un stat federal cum sunt S.U.A. si Elvetia.
Motivele care determina crearea uniunii de state sunt diferite: constiinta intereselor comune; dorinta de hegemonie politica a unui stat; uniunea pe principii ideologice.

6. Statul federal

Statul federal este format din mai multe formatiuni statale care beneficiaza de autonomie in materie constitutionala, legislativa si judecatoreasca. In exterior numai statul federal are calitata de subiect de drept. Deci, Statul federal, se prezinta ca o asociere de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federala) si care, pe de alta parte conserva o larga autonomie constitutionala, administrativa si jurisdictionala. In S.U.A. Constitutia federala se impune tuturor constitutiilor celor 50 de state componente. Se apreciaza ca sunt doua modalitati de constituire a federatiilor: prin integrarea mai multor state si constituirea unor noi entitati statale; prin separarea unor regiuni ale statului unitar si constituirea impreuna cu teritoriul ramas, a unei federatii. Motivele statului federal sunt: apararea comuna impotriva unei amenintari externe; preocuparea de a asigura (prin integrare) o ordine sociala interna stabila, dorinta de a folosi mai eficient resursele economice, particularitatile geografice etc.
Trasaturile caracteristice ale statului federal sunt:
- Unitatea pe plan international; Statele membre ale Statului federal nu au posibilitatea de a se manifesta juridic pe plan international, deosebindu-se de confederatia de state ale carei componente sunt recunoscute pe plan international si in federatie.
- Diversitatea constitutionala si judiciara pe plan intern. Fiecare stat federal are in mod normal propriul sau sistem constitutional, institutii guvernamentale, propria legislatie, sisteme de organizare judecatoreasca. Aceasta varietate genereaza evident o complexitate de raporturi juridice dar ea este dovada autonomiei politice recunoscuta membrilor federatiei;
- Supletea raporturilor intre federatie si statele membre, care asigura stabilitatea si mentinerea statului federal.
Organizarea competentelor in statul federal
Federalismul veritabil se bazeaza pe doua principii complementare: principiul autonomiei si principiul participarii:
Principiul autonomiei in statul federal presupune:
- autonomie in domeniul legislativ;
- autonomie in domeniul economic;
- autonomie in domeniul jurisdictional;
- autonomie in domeniul administrativ.
Totusi, autonomia in aceste domenii este limitata prin Constitutia statului federal. De asemenea, anumite atributii ale statelor membre, chiar in interior sunt executate de statul federal respectiv in domeniul: securitatii nationale, politiei, serviciilor secrete, jurisdictional etc.
In caz de conflict intre autoritatile centrale si cele locale, se apeleaza la justitie care le solutioneaza.
Sunt folosite de regula trei metode de impartire a competentelor intre statele membre si Statul federal astfel:
- in Constitutia Statului federal sunt prevazute expres competentele exclusiv ale acestuia;
- precizarea numai a competentelor atribuite statelor membre rezultand astfel ca toate celelalte atributii sunt conferite in principiu statului federal;
- stabilirea concomitenta prin Constitutie a sferelor de atributii repartizate exclusiv statului federal cat si cele ale statelor membre.
Principiul participarii
Este de esenta statului federal, faptul ca statele membre participa pe baze egale la elaborarea deciziilor aplicabile pe teritoriul statului federal; este vorba de o egalitate politica si juridica indiferent de intinderea lor, de bogatiile naturale si marimea numarului populatiei. De aici rezulta necesitatea creerii unor organe federale, insarcinate sa infaptuiasca interesele comune, inclusiv o constitutie federala.
In ultimii ani, evolutia federalismului se caracterizeaza printr-un regres al principiului autonomiei, cat si o alterare a principiului participarii, statele federale intarindu-si puterea fata de statele membre, deci o tendinta de centralizare (Germania, de exemplu). Cresterea puterii federale prin subventii economice acordate pe plan local, multiplicarea si penetrarea serviciilor publice federale si altele au dus la cresterea rolului Statului federal in defavoarea statelor membre.

7. Forma de guvernamant

Asa cum am aratat, forma de guvernamant indica modul in care sunt constituite si functioneaza organele supreme si este raportata in principiu, la trasaturile definitorii ale sefului de stat si la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Potrivit formei de guvernamant, statele se impart in doua categorii: republici si monarhii.
Republica este acea forma de guvernamant in care organul care indeplineste functia de sef al statului este ales, de regula, pentru o anumita perioada.
Republicile pot fi prezidentiale sau parlamentare. In republicile prezidentiale, presedintele este ales prin vot universal direct si secret; in republicile parlamentare, presedintele este ales de catre parlament.
Republica semi-prezidentiala se caracterizeaza in principal prin alegerea Presedintelui prin vot universal direct si prin raspundere politica a guvernului fata de parlament.
Monarhia este acea forma de guvernamant in care organul care indeplineste atributiile de sef al statului este un monarh care ocupa tronul fie prin alocarea pe viata fie prin succesiune ereditara.
Monarhia poate fi: absoluta, adica monarhul este singurul organ suprem in stat si limitata sau constitutionala, adica atunci cand alaturi de seful statului sunt si alte organe care exercita puterea - parlamentul, guvernul si primul-ministru.
In monarhia constitutionala prerogativele monarhului sunt restranse, iar guvernul este emanatia parlamentului si detine puteri sporite.
Monarhia dualista se deosebeste de cea constitutionala prin faptul ca guvernul este numit de monarh si subordonat acestuia. Puterile monarhului sunt insa limitate prin atributiile conferite parlamentului.

TEME pentru referate:
- Deosebirea dintre desconcentrare si descentralizare;
- Avantajele si dezavantajele aplicarii principiului autonomiei administrative locale;
- Deosebirea dintre controlul de legalitate si controlul de oportunitate, precum si intre controlul ierarhic si controlul de tutela administrativa;
- Despre legitimitatea puterii de stat;
- Comparatie intre autonomia administrativa a autoritatii locale intr-un stat unitar si autonomia administratiei locale intr-un stat federal.

BIBLIOGRAFIE

- Ion Muraru - Drept Constitutional si Institutii Politice, Ed. Actami, Bucuresti, 1997, p. 101; 28-29; 129-137
- Tudor Draganu- Drept Constitutional si Institutii Politice, Targu Mures, 1993, p.114-142
- Ion Deleanu - Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol. I, Ed. EUROPA NOVA, p.130-161
- Paul Negulescu -Tratat de drept administrativ, Bucuresti, vol. I, p. 609-615
- Cristian Ionescu - Drept Constitutional si Institutii Politice, Vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1997, p. 39-87